ALICOM 99/21  |
| ALICOM 99/21 |
Conférence internationale sur le commerce des denrées alimentaires au-delà de l'an 2000: décisions fondées sur des données scientifiques, harmonisation, équivalence et reconnaissance mutuelle
|
Harmonisation, reconnaissance mutuelle et équivalence
|
de |
Digby Gascoine, Australian Quarantine and Inspection Service,
|
1. Dans le monde entier, les consommateurs recherchent les produits alimentaires sans danger, de qualité supérieure et décrits avec précision, au prix le plus bas possible. L'accroissement de la production et la progression encore plus rapide des échanges internationaux de produits alimentaires (multipliés par plus de dix entre 1965 et 1995) ont permis de répondre à la demande de populations de plus en plus nombreuses et d'assurer une abondance croissante. Il a été possible d'augmenter le volume des approvisionnements alimentaires et de les diversifier grâce en particulier au développement des connaissances scientifiques et à l'évolution technologique de la production et de la transformation à grande échelle, ainsi que des méthodes de conditionnement, de stockage et de transport.
2. L'identification et la maîtrise des risques liés aux denrées alimentaires ont occupé une place de choix dans les études scientifiques et les améliorations techniques. Parallèlement à la progression de la connaissance scientifique des risques liés aux denrées alimentaires, des normes relatives à l'innocuité des aliments ont été élaborées et appliquées à l'échelon national pour protéger la santé des consommateurs. La diversification des produits alimentaires, des méthodes de production non traditionnelles et des sources d'approvisionnement ont également favorisé l'application de normes relatives à la qualité des aliments, qui ont d'autres visées que l'innocuité des aliments et ont pour objet de faciliter le commerce et de protéger les consommateurs contre la tromperie et la fraude. Pendant plus de 35 ans, le Programme mixte FAO/OMS sur les normes alimentaires et la Commission du Codex Alimentarius ont joué un rôle central en établissant des normes alimentaires agréées au plan international pour servir ces objectifs.
3. Conjointement avec les normes du Codex, les concepts d'harmonisation, de reconnaissance mutuelle et d'équivalence ont un rôle essentiel à jouer pour favoriser l'application des normes alimentaires la plus efficace et la plus efficiente.
4. Par harmonisation des normes, on entend adoption des mêmes normes par différents pays. La raison pour laquelle des pays cherchent habituellement à harmoniser leurs normes avec d'autres est qu'ils peuvent ainsi commercer plus librement. Là où des normes harmonisées sont en place, les marchandises produites dans un pays selon ses normes seront susceptibles d'être vendues librement dans un autre pays appliquant les mêmes normes. L'absence de normes harmonisées entraînera un accroissement des coûts pour les exportateurs et les importateurs de denrées alimentaires. L'harmonisation internationale présente un autre intérêt: si les pays peuvent s'en remettre à un organisme commun faisant autorité qui fixe les normes, il ne leur sera pas nécessaire au niveau national de consacrer leurs rares ressources techniques à la formulation et à la validation de normes nationales uniques.
5. L'obligation, dans tous les cas où cela sera approprié, d'harmoniser leurs mesures avec les normes internationales correspondantes, notamment les normes du Codex, que les membres de l'OMC ont acceptée au titre des Accords SPS et OTC1, a imprimé un nouvel élan à l'harmonisation. Au titre de l'Accord SPS, il pourrait être demandé aux membres de l'OMC de justifier la décision d'appliquer une mesure plus restrictive en matière d'échanges internationaux que celle qui serait conforme à la norme, directive ou recommandation correspondante du Codex. Au titre de l'Accord OTC, les membres qui proposent une disposition réglementaire technique qui n'est pas conforme à la norme internationale correspondante et qui pourrait avoir un effet notable sur les échanges sont invités à en informer les autres membres, à expliquer leurs intentions et à tenir compte des observations.
6. Si des normes doivent être appliquées en commun par différents pays, elles doivent répondre aux exigences de chaque pays sur le plan de la protection de la santé des consommateurs et de la protection contre les pratiques trompeuses ou frauduleuses. Chaque pays a le droit souverain de déterminer le niveau de protection de la santé que les normes alimentaires devraient assurer à sa population, et ce niveau peut varier, et varie, d'un pays à l'autre. Par ailleurs, il existe à l'échelle mondiale une grande variété de modes d'alimentation et de situations dans lesquelles des denrées alimentaires sont manipulées et consommées. Malgré cette diversité, il a été possible d'élaborer dans le cadre du Codex des normes internationales qui peuvent jouer, et jouent effectivement, un rôle central dans l'harmonisation.
7. Les normes du Codex traitant des risques pour la santé peuvent servir de base pour l'harmonisation puisqu'elles reposent sur des connaissances solides, actuelles et reconnues au plan international (en ce qui concerne par exemple la toxicité pour l'homme d'un contaminant particulier des aliments). Elles reflètent par ailleurs une entente internationale générale quant à la méthodologie à appliquer pour élaborer des normes sur la base de données scientifiques et d'autres informations techniques (par exemple le moyen de tenir compte des différences dans les modes d'alimentation entre divers pays). En outre, leur élaboration s'inscrit dans le cadre d'un processus de recherche de consensus très approfondi et, dans presque tous les cas, elles sont effectivement adoptées par consensus.
8. Il n'existe pas de données sûres sur le degré d'utilisation des normes du Codex. La procédure d'acceptation selon laquelle les membres du Codex sont censés indiquer volontairement leur reconnaissance des normes du Codex à l'échelon national est maintenant rarement appliquée. Il est prévu que, lorsqu'ils notifient des prescriptions techniques nouvelles ou révisées au titre de la procédure appropriée, les membres de l'OMC indiquent si leur mesure est conforme à une norme, directive ou recommandation internationale correspondante (appartenant par exemple au Codex), mais ces notifications permettent d'apprécier dans une mesure très limitée seulement si les normes du Codex répondent aux besoins nationaux et constituent donc une base adéquate pour l'harmonisation. L'Accord SPS prévoit également, à l'article 12.4, la mise au point d'une procédure pour suivre le degré d'harmonisation des mesures des membres avec les normes, directives et recommandations internationales. Cette procédure est mise en chantier actuellement, mais il faudra un certain temps avant d'en dégager des informations concrètes.
9. Même si des données détaillées ne sont pas disponibles, il est notoire que les normes du Codex ont été largement adoptées par de nombreux pays comme base pour leurs normes alimentaires. Il est important que cette conférence examine ce qui peut être encore fait pour favoriser l'harmonisation internationale des normes alimentaires en s'appuyant sur les travaux du Codex.
10. Plus les normes du Codex répondront efficacement aux besoins des 165 membres de la Commission du Codex Alimentarius, plus elles seront largement utilisées comme base pour l'harmonisation internationale. Les pays membres ont besoin de normes valables sur le plan technique et prenant en considération les risques actuels, qu'il s'agisse de risques pour la santé de l'homme ou de risques de tromperie ou de fraude. Les pays ont également besoin de normes qui soient parfaitement crédibles auprès des consommateurs et des partenaires commerciaux, et susceptibles d'être appliquées tant par les pays en développement que par les pays développés. Les considérations suivantes sont donc particulièrement importantes pour les travaux futurs du Codex:
11. A propos de ce dernier point, la Commission du Codex Alimentarius doit examiner dans quelle mesure et comment elle peut jouer un rôle prépondérant dans l'élaboration de normes se rapportant aux nouveaux problèmes qui surgissent. Par exemple, les pays ont actuellement de plus en plus tendance à définir et à appliquer des limites quantitatives pour les contaminants biologiques. L'application de normes relatives aux organismes génétiquement modifiés est une question qui suscite une forte controverse parmi le public dans un certain nombre de pays. La confiance du public en l'innocuité des aliments est profondément vulnérable face aux préoccupations concernant les encéphalopathies spongiformes transmissibles. Jusqu'à présent, les membres du Codex ont choisi d'attendre que soit atteint un certain degré de convergence entre les approches nationales individuelles des grands pays développés, avant de décider qu'une norme du Codex applicable doit être mise au point. Ceci restera nécessairement le cas si le principe du consensus doit être conservé pour les normes du Codex. En conséquence, la question est la suivante: comment mieux utiliser le cadre et les mécanismes qu'offre le dispositif du Codex pour parvenir plus facilement à un consensus, sur la base duquel de nouvelles normes appropriées peuvent être élaborées.
12. Cela fait longtemps que le dispositif du Codex permet de produire des normes alimentaires crédibles sur le plan technique, dans le cadre d'une approche consensuelle. Le défi à relever maintenant est de faire en sorte que ces normes soient davantage utilisables comme base pour une harmonisation internationale, dans le nouveau contexte créé par les accords de l'OMC sur les mesures sanitaires et phytosanitaires et sur les obstacles techniques au commerce. L'une des mesures appropriées pour relever ce défi consistera à renforcer et à perfectionner les principes et les procédures établis; une autre consistera à examiner comment, dans le cadre du dispositif du Codex, il est possible de répondre plus rapidement et plus efficacement au besoin de normes se rapportant aux problèmes nouveaux, fondées sur un consensus.
13. S'agissant de l'aspect ayant trait au renforcement et au perfectionnement des principes et procédures existants, la Conférence pourrait souhaiter examiner les propositions suivantes, selon lesquelles:
14. S'agissant de l'aspect relatif à une prise en considération plus efficace des problèmes nouveaux, la Conférence pourrait examiner ces propositions additionnelles, selon lesquelles:
15. La reconnaissance mutuelle est le résultat d'un processus d'évaluation qui conduit deux pays ou plus à convenir que les normes et/ou les systèmes associés employés par chaque pays sont tels que les marchandises commercialisées dans un pays peuvent l'être librement dans un autre, partenaire de l'accord. Le but de ces accords est de permettre aux marchandises de circuler plus librement dans le cadre des échanges internationaux, sans être entravées par des différences dans les exigences nationales des partenaires commerciaux, à condition que le niveau adéquat de protection de chaque pays participant soit atteint. Habituellement, un accord de reconnaissance mutuelle facilite le commerce en réduisant ou en éliminant le besoin de contrôler la marchandise par des inspections au point d'entrée dans le pays importateur, puisque l'on s'en remet à l'efficacité des systèmes de contrôle du pays exportateur.
16. La reconnaissance mutuelle peut s'appliquer à toutes les denrées alimentaires commercialisées entre des pays partenaires d'un accord, ou uniquement à des denrées spécifiées, et à toutes les exigences applicables à des denrées spécifiées (y compris les normes alimentaires) ou à certaines uniquement (telles que les procédures d'évaluation de la conformité). Les pays peuvent choisir de conclure un accord-cadre comprenant des dispositions générales et des arrangements sectoriels spécifiques pris au titre de cet accord.
17. La reconnaissance mutuelle sera plus facile à instaurer entre des pays qui ont des attitudes généralement comparables quant au niveau adéquat de protection contre les risques pour la santé ou contre la fraude à l'égard des consommateurs, et entre des pays qui ont des moyens généralement comparables en matière de suivi et d'application des prescriptions. Il est plus probable que la reconnaissance mutuelle soit instaurée entre des pays liés par un certain type de partenariat politique ou juridique; il s'agira souvent de pays voisins ayant une longue tradition d'échanges de denrées alimentaires.
18. S'agissant des arrangements de reconnaissance mutuelle, une autre considération importante, du moins pour les membres de l'Organisation mondiale du commerce, concerne l'obligation de ces pays de se conformer aux principes de traitement national et de non-discrimination. En conséquence, les avantages de la reconnaissance mutuelle doivent être offerts non seulement aux partenaires d'un accord de ce type, mais à tous les pays membres de l'OMC pouvant prouver que leurs normes et/ou systèmes peuvent assurer le niveau adéquat de protection de n'importe lequel des partenaires de l'accord.
19. Les accords de reconnaissance mutuelle consacrent l'idée selon laquelle des séries différentes de prescriptions appliquées aux produits alimentaires peuvent donner les mêmes résultats acceptables, pour ce qui est d'atteindre un niveau adéquat de protection. C'est-à-dire que la reconnaissance mutuelle donne lieu à une détermination bilatérale (ou multilatérale) de l'équivalence. A cet égard, les travaux du Codex sur le concept d'équivalence, examiné ci-dessous, seront utiles pour l'élaboration d'accords de reconnaissance mutuelle.
20. En dehors de cela, la Commission du Codex Alimentarius ou l'Organisation mondiale du commerce n'ont pas de rôle évident à jouer dans la promotion ou le suivi des accords de reconnaissance mutuelle.
21. La conférence pourrait noter que les accords de reconnaissance mutuelle peuvent jouer un rôle utile en facilitant le commerce des denrées alimentaires, mais qu'ils ne nécessitent pas un effort de participation de la part des organisations multilatérales intéressées telles que la Commission du Codex Alimentarius et l'OMC.
22. Tout pays doit s'assurer que les denrées alimentaires aussi bien importées que de provenance intérieure répondent à ses exigences légitimes, de manière à ce que la santé publique soit convenablement protégée, que les normes de qualité soient respectées, et que les pratiques frauduleuses soient prévenues. Un pays importateur doit donc apprécier si des denrées alimentaires importées sont saines et juger de leur innocuité ainsi que d'autres caractéristiques, mais il se peut que ces dernières ne soient pas nécessairement vérifiées de manière fiable et efficace par l'inspection des produits au moment de leur importation. Il est donc courant que les autorités de contrôle d'un pays importateur s'en remettent à l'efficacité des mesures d'inspection et/ou de certification des denrées alimentaires prises dans le pays exportateur.
23. Cependant, les systèmes d'inspection et de certification des denrées alimentaires en vigueur dans les pays exportateurs diffèrent souvent de ceux du pays importateur, et ces divergences peuvent apparaître dans toute composante du système de contrôle des produits alimentaires. Les raisons en sont multiples et peuvent comprendre entre autres l'absence de risques particuliers, ou leur rareté, dans le pays exportateur, et la plus grande efficacité des autres moyens permettant d'obtenir les mêmes résultats en matière d'innocuité des denrées alimentaires.
24. Du fait de la reconnaissance internationale de la légitimité des diverses approches, le principe de l'équivalence a été inclus dans les accords commerciaux, spécifiquement l'Accord SPS et l'Accord OTC. L'Accord SPS stipule que:
(Article 4)
25. L'Accord OTC stipule que (Article 2.8):
26. Compte tenu de l'application du principe de l'équivalence aux denrées alimentaires, la Commission du Codex Alimentarius a adopté les Principes applicables à l'inspection et à la certification des importations et des exportations alimentaires2 qui stipulent que:
27. La Commission du Codex Alimentarius a également adopté les Directives sur la conception, l'application, l'évaluation et l'homologation de systèmes d'inspection et de certification des importations et des exportations alimentaires3 qui stipulent que (Section 5):
28. L'application du concept d'équivalence à des mesures sanitaires de contrôle des produits alimentaires différentes utilisées dans des pays différents, selon les dispositions des Accords de l'OMC, présente un certain nombre d'avantages en permettant notamment de:
29. Le principe de l'équivalence bénéficie certes dans une très large mesure de la reconnaissance internationale, mais il est évident que des directives internationales sont nécessaires en vue de son application systématique. Dans son Plan pour 1998-20004, la Commission du Codex Alimentarius a désigné l'appréciation de l'équivalence comme un important domaine où des résultats sont attendus, et la douzième session du Comité du Codex sur les principes généraux (1996) a demandé que des principes soient établis en la matière5. La vingt-deuxième session de la Commission du Codex Alimentarius (1997) a également reconnu que "l'appréciation de l'équivalence des systèmes de contrôle des aliments dans les différents pays est une question essentielle et que cette démarche sera facilitée par des principes et directives Codex associés à la détermination de l'équivalence"6. A cet égard, la vingt-deuxième session de la Commission du Codex a approuvé le plan de travail du Comité du Codex sur les systèmes d'inspection et de certification des importations et des exportations alimentaires (CCFICS), plan qui comprenait, entre autres, une proposition concernant l'examen d'un document de synthèse sur des directives en matière d'appréciation de l'équivalence7. A sa septième réunion (Melbourne, février 1999), le CCFICS a examiné ce document de synthèse et a recommandé à la Commission d'entreprendre officiellement des travaux sur l'élaboration de directives concernant l'appréciation de l'équivalence de mesures sanitaires. Le Comité a également demandé l'avis du Comité exécutif et de la Commission quant à la suite à donner à la proposition relative à l'élaboration de directives sur l'appréciation de l'équivalence de règlements techniques autres que les mesures sanitaires.
30. À sa vingt-troisième session (Rome, juin-juillet 1999), la Commission a décidé que le CCFICS devrait continuer à étudier la proposition de projet de directives sur l'appréciation de l'équivalence de mesures sanitaires associées aux systèmes d'inspection et de certification des aliments, présentée dans un document de synthèse. Cela étant, la Commission a également approuvé la recommandation du Comité exécutif invitant le CCFICS à donner des indications sur l'appréciation de l'équivalence de systèmes d'inspection et de certification se rapportant à des dispositions techniques autres que les mesures sanitaires, parallèlement aux problèmes d'innocuité des denrées alimentaires. Les travaux sur ces questions seront poursuivis à la huitième réunion du CCFICS (Adélaïde, février 2000).
31. Dans l'intervalle, le CCFICS a préparé un projet de directives sur l'élaboration d'accords d'équivalence concernant les systèmes d'inspection et de certification des importations et des exportations alimentaires, directives adoptées par la Commission du Codex Alimentarius à sa vingt-troisième session.
32. Dans un certain nombre de domaines du contrôle des denrées alimentaires, l'attention est centrée sur l'application du principe d'équivalence. Celui de l'inspection de la viande retient en particulier l'intérêt. Les participants au sixième Congrès mondial sur l'inspection de la viande et des volailles (Terrigal, Australie, 28 février-5 mars 1999) ont conclu entre autres:
33. Le concept d'équivalence est susceptible d'être largement appliqué. Il est déjà reconnu dans le contexte du Codex que les travaux menés jusqu'à présent par le CCFICS traitent d'un sujet intéressant potentiellement un certain nombre d'autres comités, dont notamment le Comité du Codex sur l'hygiène alimentaire et le Comité du Codex sur les méthodes d'analyse et d'échantillonnage. La stratégie arrêtée prévoit que le CCFICS définisse les éléments de base des orientations relatives à l'application de ce concept et que les autres organismes auxiliaires de la Commission s'occupent de cette question, le cas échéant, dans le cadre de leur domaine de compétence. Le projet de directives sur l'appréciation de l'équivalence a été examiné par le CCFICS à sa septième réunion au début de l'année et sera de nouveau présenté pour examen à la huitième réunion de ce Comité en février 2000.
34. Jusqu'à présent, s'agissant du commerce international de denrées alimentaires, le concept d'équivalence n'a pas été largement appliqué d'une manière officielle. Il existe évidemment des exceptions notables - c'est ainsi que, selon le droit américain, les pays exportant de la viande vers les États-Unis doivent utiliser des systèmes de contrôle équivalant à ceux employés à l'intérieur du pays. Il est cependant probable qu'un nombre croissant de pays exportateurs souhaitera utiliser des systèmes et des méthodes de contrôle des produits alimentaires équivalant à ceux des pays importateurs. Les pays en développement exportateurs notamment pourraient juger cette option intéressante.
35. À mesure que s'intensifie l'intérêt des pays exportateurs pour l'application de ce concept, il en va de même des besoins des pays importateurs concernant une méthodologie qui leur permettra d'apprécier, de manière objective et cohérente, l'équivalence des normes et des systèmes proposés avec leurs propres exigences internes. S'il n'existe pas d'accord international préalable, élaboré par le biais des mécanismes du Codex, sur la méthodologie permettant d'apprécier les équivalences, il est probable que les questions bilatérales spécifiques entre pays membres de l'OMC feront l'objet d'un examen officiel au titre de la procédure de règlement des différends de cette organisation. Par ailleurs, l'absence d'indications émanant du Codex sera un grave inconvénient si un groupe de règlement des différents de l'OMC ou un organisme d'appel est invité à déterminer si un pays membre a agi à bon escient en portant un jugement (pour une question de SPS) quant à la démonstration objective de l'équivalence par la partie exportatrice.
36. Compte tenu de ce débat, la Conférence pourrait souhaiter:
1. L'Accord de l'OMC sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires ("l'Accord
SPS") et l'Accord de l'OMC sur les obstacles techniques au commerce ("l'Accord OTC").
2. CAC/GL 20-1995, paragraphe 13
3. CAC/GL 26-1997
4. CAC/LIM 6 (ALINORM 97/6 - Add. 1)
5. ALINORM 97/33, paragraphes 17-18
6. ALINORM 97/37, paragraphe 164
7. ALINORM 97/21, Deuxième partie